5月8日,国家发展改革委官网发布“关于做好《政府投资条例》贯彻实施工作的通知”,要求各地:1、全面清理不符合《条例》的现行制度。2、清理范围:与政府投资相关的部门规章、地方政府规章、规范性文件,都应纳入清理范围。3、进度要求:自2019年7月1日之日起,政府投资管理规定与《条例》规定和精神不一致的,一律停止执行,相关工作以《条例》规定为准。可见《政府投资条例》是我国规范政府投资行为的上位法,具有该领域的最高规范效力。那么《条例》究竟有哪些亮点?《条例》施行后,对我们建筑施工企业承揽政府投资项目有什么影响呢?下面小编带您解读如下:
一、《条例》明确界定政府投资范围
《条例》规定,政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等。政府投资资金应当投向市场不能有效配置的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主。《条例》还规定国家建立政府投资范围定期评估调整机制,不断优化政府投资方向和机构。同时,为发挥政府投资对社会投资的引导和带动作用,激发社会投资活力,《条例》规定国家完善有关政策措施,鼓励社会资金投向公共领域的项目。
科学决策是提高政府投资效益的关键所在。为确保政府投资科学决策,《条例》作了三方面规定:
1、规定县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策,结合财政收支情况,统筹安排使用政府投资资金的项目,规范使用各类政府投资资金。2、进一步规范政府投资项目审批制度,明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项,并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。
3、强化投资概算的约束力,明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据,初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的,审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。
三、《条例》优化了政府投资报批流程
为落实“放管服”改革要求,《条例》规定审批部门应当通过投资项目在线审批监管平台办理政府投资项目审批手续,列明与政府投资有关的规划、产业政策等,并为项目单位提供相关咨询服务。对相关规划中已经明确的项目,部分改建、扩建项目,建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目以及为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目,可以简化需要报批的文件和审批程序。
四、《条例》严格规范项目实施和事中事后监管
为确保政府投资项目顺利实施,《条例》坚持问题导向,主要作了三方面规定:
1、政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件,并按照批准的建设地点、建设规模和建设内容实施,需要变更的应当报原审批部门审批。
2、政府投资项目所需资金应当按规定确保落实到位,不得由施工单位垫资建设;项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算,确需增加投资概算的,项目单位应当提出调整方案及资金来源,报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。
3、政府投资项目应当合理确定并严格执行建设工期,项目建成后应当按规定进行竣工验收并及时办理竣工财务决算。
同时,政府投资项目直接关系公共利益,必须加强事中事后监管。为此,《条例》规定投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式,加强对政府投资项目实施情况的监督检查,并建立政府投资项目信息共享机制;项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息,并加强项目档案管理;政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。
五、《条例》对建设工程项目的影响
1、禁止垫资施工极大保护了我们施工企业的合法权益。
在《条例》出台之前,由于在法律法规效力层面并无对垫资条款的禁止性规定,只要发承包双方对于垫资条款达成一致的意思表示,且不存在《合同法》第五十二条认定合同效力的禁止性要件,便符合合同生效的普遍要件,即应为有效条款,而实践中垫资施工比比皆是。但《条例》出台后,作为国务院总理令发布的行政法规,具有仅次于法律的效力,适用于《合同法》第五十二条关于“违反法律、行政法规的强制性规定,合同无效”的规定。因此,垫资条款将对政府投资工程的施工合同的效力产生一定影响,进而从法律源头上保证了工程资金的落实到位,保障了工程建设的低成本和高效率,维护了我们施工企业的合法权益。
2、强化工程质量监管,质量后评价机制挂钩施工企业信誉。
对于承包单位来说,建设项目后评价机制,对承包单位所承揽工程的质量要求进一步提高。《条例》第二十六条:“投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目,委托中介服务机构对所选项目进行后评价。后评价应当根据项目建成后的实际效果,对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见。”结合《条例》第二十八条的规定“投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当建立政府投资项目信息共享机制,通过在线平台实现信息共享。”承包单位所承揽工程时候若发生质量隐患或者出现质量问题,将会被政府建立的在线信息共享平台所记录,对承包单位口碑造成影响,且对其以后承揽工程的竞争力带来不利后果。
六、《条例》对PPP项目的影响
1、哪些PPP项目适用《条例》监管?
凡是涉及政府以资本金注入方式投资的PPP项目和政府付费的PPP项目,均应按照《条例》的规定作为政府投资项目进行规范管理和立项;对于采用投资补助、贷款贴息、运营补贴等方式的可行性缺口补助PPP项目,虽然不按照政府投资项目进行立项,但其本质上仍是以预算资金参与项目,故仍应按照《条例》的规定进行规范管理;只有全生命周期内完全适用使用者付费的PPP项目和可行性缺口补助中的财政补贴才不属于《条例》规范和调整的对象。
2、预算红线约束。《条例》第五条规定:“国家加强对政府投资资金的预算约束”,第十二条规定:“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的,项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告,投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。”这两条规定有两点意义:
其一,政府投资增加了预算约束,红线设定为10%。此举结束了长期以来各类规范性文件仅各自针对使用中央、省级或地市级预算资金进行投资的概算管理,未形成全方位概算管控,且概算调整条件、程序不明确、不统一的窘迫局面,进一步强化了通过概算控制投资规模的制度。
其二,对PPP项目政府出资的财政限制相互呼应。在此前公布《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)文件中提出,PPP项目列支的财政支出部分,不得超过本级公共预算的10%。《条例》在此又增加了限制,即涵盖PPP项目及其他政府投资项目,初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的,需重新评定。
《条例》的出台是我国深化投资体制改革所取得的重大成果,也是我国进一步推动政府投资法治化与规范化的重要举措,制度价值和意义不言而喻。但同时,《条例》对政府投资项目涉及的一些核心事项仍只有原则性的规定,在实际操作中,具体如何适用《条例》,还有赖于相关部门制定具体的配套细则。PPP模式在《条例》确定的基本要求下的进一步规范也成为未来的挑战。